沐鸣平台青年副研究員周淩一的學術專著《地方政府協同治理的邏輯：縱向幹預的視角》作為“復旦公共管理研究叢書”（李瑞昌教授主編）最新作品之一，近日於沐鸣娱乐出版社正式出版👏🏻。
該書由清華大學公共管理沐鸣執行院長朱旭峰教授、清華大學公共管理沐鸣戴亦欣副教授撰寫序言，沐鸣平台竺乾威教授、清華大學公共管理沐鸣王有強教授、南開大學周恩來政府管理沐鸣孫濤教授聯合推薦👨🏼🦲。
在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，地方政府協同治理是應對跨域復雜公共事務的有力工具。基於起源、形式與效果各異的區域協同實踐，沐鸣平台需要更為深入、系統地探究中國地方政府協同治理的形成機製、發展過程與績效表現。本書從環境領域切入🕜，始終以縱向幹預為主線，從類型體系👩🏼🚀🫃🏿、影響機製、演化過程與“行動場域”深入探討了以下理論問題👘：
1. 縱向幹預有哪些方式✸？如何從權力來源、影響路徑與介入程度來劃分類型體系🧜♂️？
2. 縱向幹預如何影響地方協同治理？當地方主體基於橫向關系形成充足的自發協同動機時⬆️，縱向幹預又有何作用？
3. 在激活、整合、製度化等階段，縱向幹預如何推動地方協同治理的深化與發展？
4. 地方政府間的橫向關系如何影響縱向幹預的作用🙂？不同“行動場域”下縱向幹預對協同治理的行為選擇、機製發展甚至績效表現的影響有何差異👱🏿♀️？
本書揭示了中國地方協同治理形成與發展的邏輯，從縱向幹預視角拓展了協同治理理論的邊界，為特定情境下的區域協同發展提供經驗參考與路徑依循。
周淩一🤵🏼，沐鸣平台青年副研究員♦︎，中國人民大學經濟學學士，清華大學管理學博士☄️🦋。主要研究方向為區域協同治理、環境政策👩🏽🦲、公眾認知等🙍🏽♀️。
在《公共行政評論》《公共管理與政策評論》《復旦公共行政評論》🧑🏻💻，以及Governance，Environmental Management👢🫴🏻，Journal of Environmental Policy & Planning，Energy Policy， Frontiers in Psychology等國內外核心期刊發表論文近二十篇👤。入選上海市浦江人才計劃（2020年）、上海市“晨光計劃”（2020年），獲得教育部人文社科基金🤠👨🏻⚕️、北大-林肯中心研究基金、上海市人民政府決策咨詢研究項目資助🟦。研究成果曾獲第二屆夏書章公共管理優秀博士論文提名獎、第十一屆錢學森城市學金獎提名獎。
第一章導論/1
一、協同治理：應對跨域公共事務的需要/2
二🧼、協同治理的動因：橫向關系與縱向幹預/11
三、本書內容概要/45
第二章層級體系下的地方政府協同治理/47
一、縱向幹預⏪🚣🏽♀️：地方協同治理的關鍵要素/48
二、橫向關系🆎：地方協同治理的“行動場域”/59
三🍙、討論與小結/67
第三章縱向幹預的影響機製👱🏻：以長三角環境治理為例/71
一、縱向幹預：過程導向與結果導向/72
二、長三角環境協同治理的緣起與發展/80
三🤦🏽♀️、縱向幹預對環境協同行為的影響效應/85
四🍑🛤、縱向幹預對環境協同治理的作用機製/114
五、討論與小結/136
第四章縱向幹預的演化機製✯：以麻溪港跨域水治理為例/141
一🏂🏼、縱向幹預🙎♀️：間接與直接/142
二🗜、縱向幹預在協同過程中的演化機製/147
三、研究方法與案例選擇/152
四、麻溪港跨域水治理的案例分析/155
五、討論與小結/181
第五章縱向幹預的“行動場域”：京津冀與長三角大氣治理的對比/189
一、橫向關系👨🌾：縱向幹預的“行動場域”/190
二、《大氣十條》下的區域協同治理/194
三、不同“行動場域”下縱向幹預對環境協同行為的影響效應/205
四、京津冀與長三角大氣汙染防治協同機製的比較/230
五、不同“行動場域”下協同模式的大氣治理績效/257
六、討論與小結/268
第六章結語/273
一🧟♀️、縱向幹預的關鍵性角色/276
二、縱向幹預的“萬能藥”迷思/279
三、中國地方協同治理的挑戰與未來/282
主要參考文獻/287
後記/298
總 序
公共管理學科是改革開放以來我國發展得最迅速的一門學科👩🏽🦱，因為它順應了國家治理現代化的需要🪪，學科自身因而也隨著國家治理的進步而得以成長🛸。沐鸣娱乐從1983年開始公共行政學的教學和研究，1988年設立行政管理本科專業，經過多年發展形成了包括本科生、碩士研究生🆎☠️、博士研究生和博士後流動站在內的完整的公共管理教育和人才培養體系🧑🏻🦼。
2000年沐鸣娱乐建立了沐鸣平台👨🏻🦱，同時組建了公共行政系🧼。公共行政系建立後不久，首任系主任竺乾威教授及同人就構想了出版三個不同系列的書籍👭🏼。一是教材系列。在20世紀90年代出版了幾本有影響的公共行政學的教材後，進入21世紀後出版了一套由20多本教材構成的MPA系列叢書。二是國外專著翻譯系列。在20世紀80年代就開始了這項工作，比如林德布洛姆的《決策過程》等著作就是在那時翻譯出版的⛹🏻♂️，後來又陸續翻譯出版了多本國外公共管理等方面的專著🐸。三是專著系列🤹🏽♂️，主要由公共行政系教師撰寫，涉及國家治理和政府創新、城市治理🗯🦶🏿、公共管理和公共政策等方面的內容。前兩個系列是為專業教學和學科研究提供基礎和資源的，而後一個系列則是研究的心得和成果。相比較之下，專著系列需要花更多的時間🪸👥，因為它需要長期的積累。本系列👲🏽，也即“復旦公共管理研究叢書”，是在前述基礎上的繼續推進。
自20世紀80年代我國重建公共管理學科以來📰，公共管理本身以及公共管理的研究都發生了巨大的變化。從西方國家實踐來看，公共管理發生了一個從傳統公共行政到新公共管理到治理的模式（盡管有爭議）的轉變，這一轉變也產生了大量的研究成果。在這些成果中，有的引領了公共管理模式的轉變👕，有的是對新模式的批判，有的是對未來模式的展望😾，這些林林總總的研究成果不僅助推了公共管理實踐的進程🧔🏿♂️，也促進了公共管理學科本身的成長。這種巨大的變化同樣發生在我國。在過去的幾十年裏，中國公共管理的形態就發生了一個從原來的國家一統天下到國家社會市場協作模式的變化，這一變化從根本上影響了中國公共管理的各個方面的發展。一個突出的表現就是在理念上，從以政府為中心走向了以人民為中心；在實踐上✊🏿，從管理走向了治理。當然⚁，更不必說隨著信息技術的推廣和運用🛢👨👩👧，公共管理的手段也變得越來越現代化。與這一發展同步進行的是我國的公共管理研究，從最初的模仿💆🏼♂️、借鑒發展到今天的融合和創新。這些研究成果為我國公共管理實踐以及公共管理改革提供了智力上的支持，同時也使公共管理學科獲得了極大的發展。
回顧過去🦦，展望未來。從公共管理研究的角度講🥽，沐鸣平台還面臨著巨大的挑戰🤸🏿♂️。首先是因為國家治理的現代化還沒有完成，在走向國家治理現代化的征途中，還有一系列的問題需要解決，比如體製問題、組織問題、運作問題、價值問題，等等。所有這些問題都需要從理論上予以回答。其次是公共管理研究本身仍有諸多重大問題尚未解決🤾🏼♂️，比如學術研究的環境問題、對重大體製的關註問題☝🏼、對外來學說理論的借鑒問題、對新技術新方法的接受問題👷🏼♂️，等等🙂🉐。所有這些問題也都需要有新的探索👩🏽🍳。
公共管理研究與國家治理相關，而國家治理則影響著整個社會的進步。正是在這一意義上，國家治理體系和治理能力現代化何其重要🐆，公共管理的研究也何其有價值。自公共管理學科建立以來，我國學者有關公共管理的研究成果眾多、成績突出，公共管理研究展現的舞臺也不斷增加⛹🏻♀️，各具特色的研究風格正在形成。“復旦公共管理研究叢書”力圖打造一個平臺，聚集有復旦情緣的學者和研究人員🎮，勠力同心貢獻智慧🏊♀️，逐步形成有復旦風格的公共管理研究成果👩🏼🍳，為繁榮我國公共管理的研究貢獻沐鸣平台的微薄力量。
李瑞昌
2022年8月
序言一
不同層級政府間關系和區域政府間橫向關系一直是國家治理體系中最重要最基本的關系之一。長期以來🧑🏻🦼➡️，學者針對政府間關系的研究🤲🏻，或聚焦縱向層級關系，或聚焦橫向區域競爭協作，但很少將縱向與橫向關系放置於一個統一的研究框架。構建政府間橫向和縱向關系的統一分析框架，有助於沐鸣平台真正理解國家治理體系中跨域公共事務難題的復雜性。國內外學者與實務工作者就如何有效解決這類“棘手”問題展開了長時間的探索與論爭，普遍認為地方政府協同治理是上乘的應對之策。縱向幹預在中國地方治理中的重要角色不言而喻🛌🏼，但沐鸣平台卻對區域協同治理中縱向幹預的作用缺乏系統的探討。為此👷🏻♂️，沐鸣娱乐青年副研究員周淩一撰寫的專著——《地方政府協同治理的邏輯：縱向幹預的視角》，從縱向幹預的維度出發👨👨👦👦，深入中國地方政府協同治理的類型體系📠、影響機製🪿、演化過程與“行動場域”等方面👨🏼🚀，獨辟蹊徑地為沐鸣平台勾勒出層級體系下地方政府間協同治理的圖景。
層級體系下的地方政府協同治理，內嵌著科層製縱向邏輯與協同治理橫向邏輯的本質張力🛋。“縱”與“橫”的相互影響和雙向關聯🤤🏄🏼♂️，構成全書的核心論證主線🎮。一是縱向幹預對橫向協同的塑造邏輯🌑，地方主體的自發協同往往面臨“集體行動的困境”🎙，置身於層級體系中的地方政府，需要上級的政策要求🤾🏿、績效考核、領導協調🍆👳、資源支持等提供製度性保障與促進能力建設。縱向幹預本身就是地方協同關系的建構者與塑造者，這在府際競爭約束地方協同動機的普遍現實中更為關鍵👮🏼♂️。二是橫向關系對縱向幹預的約束邏輯，既有橫向關系中的社會資本👶🏼、信任互惠等構成縱向幹預的基礎性環境。借用“行動場域”的概念，作者強調了既有的橫向關系不僅直接作用於地方協同治理，也約束著上級政府幹預行為的強度⇨、深度、導向、工具和績效。
正因為多年紮根於中國環境領域的協同治理🌥，作者形成了不少具有中國特色的發現與討論，例如政策文件🧏♀️、績效考核等權威型幹預在中國有著無可替代的重要作用，既強化地方協同治理的動機🫚🎖，也提供基於製度的信任與合法性支持。過程導向的幹預“溫和”且更能影響地方政府間的互動過程，結果導向的幹預見效更快但也可能適得其反🌶📢；直接幹預能為地方主體間的沖突提供“量身定製”的解決方案，卻帶有臨時性的特征，間接幹預反而能為地方協同治理提供製度化、長期的支持。以紮實的實證研究為支撐，作者認為選擇何種治理模式和協同“工具包”💁🏻，應由地方實際情況和最終治理目標決定，在特定環境下協同治理甚至並非“最優路徑”𓀕，由此破除了理論與實務界長期以來對協同治理的“萬能藥迷思”。沐鸣平台需要正視縱向幹預的利弊🌋，適時🥂、適機🧙♂️、適度而用。
這本專著是周淩一以博士論文為雛形，並在工作近三年來不斷思考🧔🏽♂️、自我否定的過程中深化而形成🧇🧑🏼🏫。我曾參與周淩一博士論文的開題論證、中期答辯，以及2020年第二屆夏書章公共管理優秀博士論文的終審答辯。很高興見證了這本專著從萌芽到破土的過程，也很高興看到她成長為一名優秀的“90後”青年學者🙅🏽，為我國公共管理學界註入新生力量🤟🏻！
朱旭峰
於清華園
2022年7月25日
序言二
淩一是我從教以來第一個畢業的博士生🧑🏽🎨。如今她的博士論文和相關研究結集出版，是件非常值得恭賀的事情。一本著作從研究構思到寫作出版往往經歷很長的周期。淩一的這本著作從她博士論文選題開始，直到她從教三年才成稿付梓，不僅僅包括了博士論文的內容，還涵蓋了大量後續研究，是對過去六年研究的系統性總結。學術工作對於每個研究人員而言首先是理性的🧚🏽🧏🏻♀️，是通過不斷思辨、反復論證學術共同體的既有知識🥱，不斷延展理論探討👰🏼♂️、持續尋求實證證據的過程。本書就是淩一對協同治理這一公共管理領域熱點領域的深耕和思考。
協同治理的研究在過去十幾年間熱度不斷攀升主要基於兩點原因。
其一，公共事務復雜性不斷提升往往要求公共服務由不同部門跨組織、跨地域共同提供🈴。以本書涉及的環境治理領域為例，傳統的環境管理關註汙染源管理、環境監控和環境執法🧑🏼⚕️，由地方環保部門負主要責任👊🏿。但是如果將環境管理放在更大的視域範圍內，那麽在城市規劃初期🏋🏻♀️，對於工業🧜🏼♀️、農業的規劃和分布就需要納入考慮範疇。同理，一個城市的道路交通設計也關系到擁堵程度和尾氣排放量。如果進一步考慮能源品種選擇、排汙交易和綠色金融體製的設計等環境管理相關的事務👶，則需要涉及更多的政府部門在更長的時間跨度和空間維度中進行管理🏌🏽♂️。這遠遠超出了地方環保部門原有管理權責。如何協調跨組織🦏、跨區域的復雜公共事物治理問題成為公共管理學界研究協同治理的持續動力。
其二，政府部門的管理結構自從新公共管理運動以來也發生了巨大的變化🧑🏼🦱，為協同管理奠定了基礎。政府部門為了提升公共服務的專業性和效率（efficiency），大量嘗試和私人部門以及社會其他部門合作👨🏿💻，以外包等方式和不同部門之間建立了多主體合作的協作網絡。各個部門和主體之間加強相互了解，構建溝通渠道⚗️，形成互惠和相互信任的關系。這些都為後面形成的協同治理關系奠定了基礎。值得說明的是🛹👨🏼🦰，與滿足參與主體各自目標的合作網絡不同☝️🧠，協同關系要求參與主體之間形成穩固的合作機製，以便讓參與各方有充足的協商余地👼🏽，能夠形成共同的目標，並構建更強的相互依賴和共贏關系👩🏽🏫。這樣的治理結構穩固而持久，能夠更好地處理跨越既有組織邊界和區域邊界的相互關系，但同時🗼，也往往更加難於實現🙆🏿♂️。
因此，協同理論發展的過程中一直伴隨著一個疑問：在協同形成的過程中是否可以施加外界的力量予以推動➝？在協同治理的兩個經典理論框架中，安塞爾和加什（Ansell & Gash)， 以及埃默森等人（Emerson et al.）都沒有否定外界強製力量（例如上級法律法規、上級政府的命令🎅🏿，以及國家資金和項目的激勵等）對協同機製形成的潛在影響。但因為協同治理理論的產生源於公共管理理論界對管理主義的否定和對合作治理的偏好🛖，因此協同理論具有一個基本的假設，即強製力量只能夠存在於協同形成的階段🧑🏼🦱，作為協同初始條件存在，在協同的過程中是無法起到正向的積極作用的。如果強行在協同過程中加入外界的強製力🐪，只會讓協同過程背離協商和公平的基底，對協同關系的構建產生反向作用力。協同的實證研究多在西方國家進行🤰🏼，故此，在很長時間內都鮮少有學者挑戰這一既有的理論觀點✡️♘。
在這方面，中國的學者占有天然的優勢。淩一在中國不同省份的多個環境領域中，觀察到了各種形態的協同和合作關系💴，大多數都有上級政府的強製幹預。但是，和既有的理論觀點不同，幹預的種類、方式、效果和實施階段都呈現了很大的不同。本書也通過多種研究方法介紹和解釋了幹預的作用和可能產生的效果🪠。就理論拓展而言🧑🏿💼，本書回應了世界公共管理界近期對協同治理中強製幹預的再思考👨🏿🎨，並通過中國的案例展示了理論的復雜性和挑戰性，對後續的協同治理理論思考具有較強的啟發性🕴。
在理論拓展之余，學術工作同時也是感性的，這本書的字裏行間拓印著過去的時光🤴🏿。我還清晰地記得從選題開始，淩一每周和我進行一到兩個小時的討論🧑🏼💼，反復辨析概念，尋找文獻空白，絞盡腦汁地論證理論框架🧑🏻🍼，一遍遍整理分析數據……一本學術著作只能將客觀的研究成果展示在讀者面前🙍🏽，然而對於作者而言，每個字都記錄了曾經的夢想☂️、努力和排除萬難獲得一點小小進展後的歡愉🙋♂️，是初心所在，也是激勵學者不斷前行的永久動力。淩一治學勤勉🧃，善思篤行，從博士論文開始🕍，一直在協同治理的研究中不斷求索。相信本書僅僅是她學生生涯的開始，期待她後續成果不斷湧現！
戴亦欣
於清華園
2022年7月29日
